Красноярск, Красноярский край, Россия
Москва, г. Москва и Московская область, Россия
В 2022 году сфера государственных закупок пополнилась новыми субъектами – заказчиками Донецкой и Луганской Народных Республик, Херсонской и Запорожской областей, которые вошли в состав Российской Федерации. По понятным причинам регулирование закупок на начальном этапе для них было установлено в упрощенном порядке. В статье анализируется нормативное регулирование управлением закупочной деятельностью в новых регионах России, выделяются проблемные вопросы, вытекающие для указанных заказчиков из смены основ правового регулирования закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд этих регионов. Отмечается, что новые российские регионы по объемам закупок уже в 2023 году смогли достичь высоких результатов. Научная новизна работы заключается в том, что впервые в российской науке исследовано и проанализировано правовое регулирование закупок в новых регионах Российской Федерации, вошедших в ее состав в 2022 году. Целью статьи является анализ правоприменительной практики и выработка рекомендаций для применения в закупочной деятельности заказчиками новых территорий, а также при обучении специалистов в сфере закупок для этих регионов. В работе использованы общенаучные методы исследования: сравнение, анализ, метод экспертных оценок.
государственные закупки, новые регионы Российской Федерации, правовое регулирование, Закон № 44-ФЗ
Введение. В 2022 году в состав Российской Федерации (РФ) были приняты четыре новых региона: Донецкая Народная Республика (далее – ДНР), Луганская Народная Республика (далее – ЛНР), Херсонская область и Запорожская область. Этот юридический факт был законодательно закреплен Федеральными конституционными законами (далее – ФКЗ) от 04.10.2022 г. № 5-ФКЗ, 6-ФКЗ, 7-ФКЗ, 8-ФКЗ[1]
Отношения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на территории этих регионов регулирует однотипная статья № 24 указанных законов, в соответствии с которой с 01.01.2023 г. на территории ДНР, ЛНР, Херсонской и Запорожской областей (далее – территории новых Регионов; Регионы) применяется законодательство РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, если иное не предусмотрено указанными статьями.
В порядке реализации этих норм 28 декабря 2022 года статья 112 Закона № 44-ФЗ[2] (далее – Закон) была дополнена частью 73 следующего содержания: «Правительство Российской Федерации вправе устанавливать особенности планирования и осуществления в 2023–2025 годах закупок для обеспечения государственных нужд Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области, Херсонской области и муниципальных нужд муниципальных образований, находящихся на их территориях»[3].
Результаты исследования и их обсуждение. В соответствии с частью 73 статьи 112 Закона [1] 31.12.2022 г. правительством РФ было принято постановление (далее – ПП) № 2559 [2], которым установлены особенности регулирования закупок на территории Регионов в условиях режима военного положения. Соответствующие изменения вступили в силу 20.01.2023 г.
Особенности закупок, предусмотренные статьей 24 указанных ФКЗ и ПП РФ № 2559:
1. Порядок выбора способа определения поставщика (исполнителя, подрядчика) (далее – способа закупки) и установления начальной (максимальной) цены контракта (далее – НМЦК) в сфере строительства, а также контроля по части 5 статьи 99 Закона до 01.01.2028 года[4]:
- порядок выбора способа закупок. Нормативными правовыми актами Региона, принимаемыми по согласованию с федеральным органом исполнительной власти (далее – ФОИВ), уполномоченным Правительством РФ на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере, может быть установлен порядок выбора способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в целях осуществления:
«1) закупок оборудования и техники, работ по инженерным изысканиям, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции, капитальному и текущему ремонту, сносу объектов капитального строительства (включая автомобильные дороги), работ по содержанию автомобильных дорог и (или) искусственных дорожных сооружений, работ по строительному контролю, работ по благоустройству территорий для обеспечения государственных нужд региона и (или) муниципальных нужд муниципальных образований Региона;
2) закупок товаров, работ, услуг для выполнения научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ в сферах науки и высшего образования;
3) закупок работ по сохранению объектов культурного наследия»[5];
- особенности определения НМЦК, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, расположенных на территории Региона, цены такого контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее – источник), а также особенности приемки и оплаты указанных работ устанавливаются Правительством РФ[6];
- контроль в соответствии с частью 5 статьи 99 Закона. ФОИВ, осуществляющий правоприменительные функции по казначейскому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, осуществляет контроль, предусмотренный частью 5 статьи 99 Закона, на основании предусмотренных частью 7 указанной статьи соглашений с органами управления государственными внебюджетными фондами Региона, местными администрациями с учетом особенностей, установленных настоящей статьей[7].
2. Особенности планирования закупок в 2023–2025 годах.
В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 13 Федерального конституционного закона от 30.01.2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении», а также частью 73 статьи 112 Закона, правительство РФ установило:
- что информация о таких закупках включается в планы-графики, формируемые в форме электронного документа и размещаемые в единой информационной системе (далее – ЕИС) (за исключением официального сайта);
- внесение изменений в план-график осуществляется не позднее дня заключения контракта[8].
3. Заказчики Регионов вправе не использовать конкурентные закупки. В период действия военного положения на соответствующих территориях в целях обеспечения обороны и безопасности РФ заказчики, осуществляющие в 2023– 2024 годах закупки для обеспечения нужд Регионов и нужд соответствующих муниципальных образований, могут не использовать конкурентные процедуры закупок и имеют право закупать продукцию у единственного источника.
При этом должны соблюдаться следующие требования в части контрактов, заключаемых по результатам указанных закупок:
- применяются положения Закона, касающиеся закупок, осуществляемых в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 93 Закона, за исключением положений ч. 2 ст. 93 Закона;
- заказчики вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта, а также гарантийных обязательств, за исключением случая, если контрактом предусмотрена выплата аванса и расчеты в этой части не имеют казначейского сопровождения;
- контракт может быть заключен в любой форме, предусмотренной ГК РФ для совершения сделок.
Сделаем оговорку, что в соответствии с ГК РФ сделки между юридическими лицами должны совершаться в письменной форме.
При осуществлении закупки в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 93 заказчики вправе не применять требования, установленные частями 4–9 и 11–13 статьи 34 Закона[9].
4. Установлены некоторые особенности размещения в ЕИС информации и документов при заключении и исполнении контрактов, среди которых:
- в ЕИС сторонам такого контракта предоставляется возможность формирования документа о приемке (мотивированного отказа от его подписания) без размещения на официальном сайте ЕИС[10];
- в случае отсутствия возможности формирования информации и документов в ЕИС в связи с нарушением функционирования коммуникаций и связи заказчик размещает указанную информацию и документы в ЕИС не позднее 5 рабочих дней, следующих за днем появления такой возможности[11];
- «информация и документы, включенные в реестр контрактов, заключенных заказчиками при осуществлении таких закупок, … не размещаются на официальном сайте единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети Интернет»[12].
5. На закупки заказчиков Регионов не распространяются установленные ПП РФ № 616 запреты закупок иностранной продукции.
Отмена другого «запрещающего» постановления (ПП РФ № 1236) не оговорена. И это не ошибка. Указанное постановление устанавливает запрет на закупку для государственных и муниципальных нужд иностранного программного обеспечения. Считаем, что запрет на такие продукты крайне важен для Регионов.
6. В соответствии с п. 2 «а» ПП РФ № 2559 заказчики, осуществляющие в 2023–2024 годах закупки для обеспечения нужд новых регионов (включая муниципальные образования), вправе не применять статьи 19, 20, 30, части 2–4 статьи 31, часть 6 статьи 38 и часть 5 статьи 39 Закона [4].
Статья 19 Закона регулирует нормирование в сфере закупок, статья 20 – общественное обсуждение закупок, статья 30 – участие субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в закупках, части 2–4 статьи 31 – установление дополнительных требований к участникам закупки. Заказчики Регионов вправе не соблюдать требование ч. 6 ст. 38 Закона, что работники контрактной службы, контрактный управляющий должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок, а также требование ч. 5 ст. 39 Закона, что заказчик включает в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки.
Таким образом, правовое регулирование государственных закупок заказчиками новых регионов России в соответствии с Законом и ПП РФ № 2559 в период действия военного положения имеет следующие особенности:
1) Ряд норм Закона обязателен для применения, а именно: планирование (с некоторыми исключениями), обоснование НМЦК, описание объекта закупки, установление требований к участникам (за исключением дополнительных требований), а также заключение, исполнение, расторжение контракта.
Однако отметим, что в части 1 статьи 31 Закона не указан пункт 9 части 1 статьи 93 Закона, в соответствии с которым при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки.
2) Регионы могут не проводить конкурентные закупки и вправе осуществлять закупки у единственного источника. При этом должны соблюдаться следующие требования:
- применяются положения Закона, касающиеся закупок, осуществляемых в соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 93 Закона (далее – пункт 9), за исключением положений части 2 статьи 93 Закона;
- заказчики вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта, обеспечения гарантийных обязательств, за исключением случая, если контрактом предусмотрена выплата аванса и расчеты в части аванса не подлежат казначейскому сопровождению;
- контракт может быть заключен в любой форме, предусмотренной ГК РФ для совершения сделок. В этом случае заказчики вправе не применять требования частей 4–9 и частей 11–13 статьи 34 Закона.
В соответствии с частями 4–9 статьи 34 Закона контракт должен содержать существенное (обязательное) условие об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом.
Частями 4–9 статьи 34 Закона установлены иные существенные условия контрактов:
- о подлежащих применению заказчиками типовых условиях контрактов;
- графике исполнения контракта;
- порядке и сроках оплаты товара, работы или услуги;
- порядке и сроках осуществления заказчиком приемки продукции;
- об уменьшении суммы, подлежащей уплате заказчиком на размер налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы РФ, связанных с оплатой контракта.
3) Заказчики, осуществляющие в 2023–2024 годах закупки для обеспечения нужд Регионов, вправе не руководствоваться рядом положений норм Закона.
4) На указанные закупки не распространяются запреты, установленные ПП РФ № 616, в части закупок иностранной продукции.
5) ПП РФ № 2559 внесены изменения в ПП РФ:
- от 30.09.2019 г. № 1279 «О планах-графиках закупок …» (дополнен п. 6);
- от 30.04.2020 г. № 616 «Об установлении запрета на допуск промышленных товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд, а также промышленных товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами …» (изменения п/п «ж» п. 3);
- от 27.01.2022 г. № 60 «О мерах по информационному обеспечению контрактной системы …» (изменения внесены в пункт 2);
- от 20.12.2022 г. № 2359 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам осуществления закупок …» (внесены изменения в п. 2 ПП РФ № 2359: введено, что требования пункта 6 изменений, утвержденных ПП РФ, применяются к закупкам, договоры при осуществлении которых заключены с 01.04.2023). А ПП РФ № 2359 внесены изменения в ПП РФ от 06.03.2022 № 301, которые устанавливают основания не размещать на официальном сайте сведений о закупках по закону 223-ФЗ [4].
Итак, у заказчиков новых Регионов в 2023–2024 годах есть три варианта проведения закупок:
1) закупка у единственного источника по пункту 9 в соответствии с правилами, установленными ПП РФ № 2559;
2) по общим правилам конкурентных закупок с учетом ряда особенностей;
3) применяя первый и второй варианты одновременно.
Однако, по мнению авторов, пункт 9 не в полном объеме соответствует потребностям заказчиков новых Регионов в закупках, так как он предусматривает осуществление закупок товаров, работ, услуг при необходимости оказания медицинской помощи в неотложной или экстренной форме либо вследствие аварии, обстоятельств непреодолимой силы, для предупреждения (при введении режима повышенной готовности функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее – ЧС)) и (или) ликвидации ЧС, для оказания гуманитарной помощи. При этом заказчик вправе осуществить закупку товара, работы, услуги в количестве, объеме, которые необходимы для оказания такой медицинской помощи либо вследствие таких аварий, обстоятельств непреодолимой силы, для предупреждения и (или) ликвидации ЧС, для оказания гуманитарной помощи, если применение конкурентных способов, требующих затрат времени, нецелесообразно [4].
Далее, по оценке ряда специалистов Регионов, установленное ПП № 2559 право заказчиков новых Регионов не применять к условиям контракта гражданско-правовую ответственность выглядит сомнительным в условиях сложной экономической обстановки и вряд ли будет применяться в практике.
На наш взгляд, в статью 93 Закона следует включить отдельный пункт, регулирующий закупки заказчиками Регионов, предусмотрев в нем ряд особенностей, в том числе обязательное установление единых требований к участникам закупки.
Отметим, что заказчики новых Регионов в 2023 году успешно влились в закупочную деятельность России. Ими, по данным ЕИС, заключено более 17 000 контрактов, из них около 1000 ценой от 600 тыс. до 1 млн руб. и более, 2,3 тыс. контрактов ценой от 1 до 9 млн руб. Первые места по объемам закупок занимают энергоресурсы, услуги водопровода и канализации, продукты питания. По ведомственной принадлежности лидирующие места в закупках у региональных организаций сфер образования и здравоохранения, а также организаций ФСИН России.
Заключение. Анализ нормативно-правового регулирования закупочной деятельности заказчиков новых Регионов позволяет внести некоторые предложения по совершенствованию правового регулирования. По мнению авторов, пункт 9 не в полном объеме соответствует потребностям заказчиков новых Регионов в закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Авторы предлагают в часть 1 статьи 93 Закона включить отдельный пункт, регулирующий закупки заказчиками Регионов, предусмотрев в нем ряд особенностей таких закупок.
В условиях военного положения на территориях новых Регионов представляется важным обязательное предъявление заказчиками к поставщикам (исполнителям, подрядчикам) единых требований к участникам закупки, в том числе требований, что участник не является иностранным агентом в соответствии с Федеральным законом от 14.07.2022 г. № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием». Указанную норму предлагаем включить в ПП РФ № 2559.
Предлагаем из ПП РФ № 2559 исключить право заказчиков новых Регионов не применять в условиях контрактов гражданско-правовую ответственность, так как в сложной экономической обстановке Регионов такая мера представляется важной при осуществлении хозяйственного оборота. Требует уточнения некоторая коллизия, возникшая после внесения ПП РФ от 30.11.2024 г. № 2039 [3] в ПП РФ № 2559 изменений в подпункт «а» пункта 1 указанного постановления:
|
Было |
Стало |
|
«заказчики вправе осуществлять закупки товаров…» |
«заказчики, в том числе государственные учреждения и государственные унитарные предприятия, муниципальные учреждения и муниципальные унитарные предприятия (далее – заказчики), вправе осуществлять закупки товаров…» |
С учетом того, что типами государственных, муниципальных учреждений признаются не только бюджетные и казенные, но и автономные учреждения[13], в новой редакции ПП № 2559 возникло несоответствие определение «заказчик» с дефиницией «заказчик», приведенной в Законе № 44-ФЗ (пункты 5, 6, 7 части 1 статьи 3 Закона), которая не включает в себя автономные учреждения. Автономные учреждения являются субъектами регулирования закона № 223-ФЗ.
[1] Федеральные конституционные законы:
от 04.10.2022 г. № 5-ФКЗ. URL: http://ivo.garant.ru/#/ document/405381303;
от 04.10.2022 г. № 6-ФКЗ. URL: http://ivo.garant.ru/#/ document/40538130;
от 04.10.2022 г. № 7-ФКЗ. URL: http://ivo.garant.ru/#/ document/405381317;
от 04.10.2022 г. № 8-ФКЗ. URL: http://ivo.garant.ru/#/ document/405381321.
[2] О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон РФ от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ.
[3] Закон. Ст. 112. Ч. 73.
[4] ФКЗ № 5-ФКЗ, 6-ФКЗ, 7-ФКЗ и 8-ФКЗ. Ст. 24. Ч. 3, 4, 5.
[5] ФКЗ № 5-ФКЗ, 6-ФКЗ, 7-ФКЗ, 8-ФКЗ. Ст. 24. Ч. 3.
[6] ФКЗ № 5-ФКЗ, 6-ФКЗ, 7-ФКЗ, 8-ФКЗ. Ст. 24. Ч. 4.
[7] ФКЗ № 5-ФКЗ, 6-ФКЗ, 7-ФКЗ, 8-ФКЗ. Ст. 24. Ч. 5.
[8] ПП РФ № 2559. Изменения. П. 6.
[9] ПП РФ № 2559. Ч. 1 «б».
[10] ПП РФ № 2559. Изменения. П. 3. Пп. «с». Абз. 3.
[11] ПП РФ № 2559. Изменения. П. 3. Пп. «с». Абз. 4.
[12] ПП РФ № 2559. Изменения. П. 3. Пп. «с». Абз. 3.
[13] Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ. Ст. 9.1. П. 2.
1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федер. закон РФ от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ // СПС КонсультантПлюс. Законодательство. ВерсияПроф.
2. О мерах по обеспечению режима военного положения и об особенностях планирования и осуществления закупок для обеспечения государственных нужд ДНР, Луганской Народной республики, Запорожской области, Херсонской области и муниципальных нужд муниципальных образований, находящихся на их территориях: ПП РФ от 31.12.2022 г. № 2559 (в ред. от 30.11.2023) // СПС «Гарант».
3. О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2022 г. № 2559: ПП РФ от 30.11.2023 г. № 2039 // СПС «Гарант».
4. Добрецов Г.Б. Управление закупочной деятельностью в новых регионах России. 2023–2025 гг.: учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. Красноярск, 2023. 158 с.
